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Accès au registre des décisions - Examen des pratiques régionales - Avril 2006

TABLE DES MATIÈRES

• CONTEXTE
• OBJECTIFS
• MÉTHODE
• RÉSULTATS
• CONCLUSIONS
• RECOMMANDATIONS

CONTEXTE

La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition exige que la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) tienne un registre des décisions qu'elle rend. La Loi prévoit également que toute personne qui démontre qu'elle a un intérêt à l'égard d'un cas particulier peut, sur demande écrite à la CNLC, avoir accès au registre pour y consulter les renseignements qui concernent ce cas, sauf ceux dont la divulgation risquerait de mettre en danger la sécurité d'une personne, de permettre de remonter à une source de renseignements obtenus de façon confidentielle ou de nuire à la réinsertion sociale du délinquant. En outre, les personnes qui veulent consulter le registre à des fins de recherche peuvent présenter une demande à la CNLC dans ce sens et recevront les documents voulus après qu'on en aura retranché tous les renseignements qui auraient permis d'identifier les personnes concernées.

Bien que la CNLC fournisse des services aux personnes désireuses d'avoir accès au registre des décisions depuis l'entrée en vigueur de la Loi en 1992, elle n'avait jamais fait d'examen de ses pratiques régionales à cet égard. C'est pourquoi elle a décidé en 2005.2006 de procéder à cet examen, dans le cadre de son plan pluriannuel de vérification interne et d'évaluation, afin de s'assurer de la cohérence des services fournis aux personnes qui demandent à consulter le registre.

OBJECTIFS

Les objectifs du présent examen étaient les suivants :

1. déterminer s'il y a cohérence à l'échelle nationale pour ce qui est des pratiques de la CNLC en matière de traitement des demandes d'accès au registre des décisions;
2. déterminer s'il y a cohérence à l'échelle nationale en ce qui touche la collecte et la déclaration des données statistiques;
3. définir les indicateurs capables d'assurer une évaluation juste des charges de travail nationale et régionales;
4. relever les pratiques exemplaires.

Les résultats de l'examen ont servi de base à la formulation de recommandations visant à favoriser la cohérence à l'échelle nationale des services fournis par la CNLC relativement aux demandes d'accès au registre des décisions.

MÉTHODE

Examen des documents pertinents :

• Article 144 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition;
• Article 167 du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition;
• Statistiques de la CNLC sur le registre des décisions (2000-2005);
• Politique de la CNLC sur le registre des décisions;
• Fiche d'information de la CNLC sur le registre des décisions;
• Formulaire de demande d'accès au registre des décisions.

Élaboration d'un questionnaire pour les entrevues avec les membres du personnel régional de la CNLC qui sont chargés de traiter les demandes d'accès au registre des décisions. Les questions portaient sur :

• la procédure suivie, depuis la réception de la demande de consultation du registre jusqu'à la communication des décisions à la personne intéressée;
• la formation donnée aux agents régionaux des communications et aux adjoints en communications/commis aux communications afin de les aider à accomplir leurs tâches;
• la collecte, le rassemblement et la déclaration des données statistiques qui sont présentées tous les mois à la Division de la mesure du rendement au bureau nationale;
• la charge de travail engendrée par les demandes d'accès au registre et les ressources allouées pour exécuter le travail.

Les membres du personnel ont également été invités à suggérer des moyens d'améliorer le processus d'accès au registre des décisions.

En novembre et décembre 2005, il y a eu des entrevues avec les gestionnaires régionaux, Relations avec la collectivité et formation (GRRCF), les agents régionaux des communications (ARC) et les adjoints en communications/commis aux communications (AC) de tous les bureaux régionaux de la CNLC.

RÉSULTATS

1. Procédure de traitement des demandes d'accès au registre des décisions

Demandes d'accès à des fins de recherche

La Division des politiques, de la planification et des opérations, au bureau national, qui est chargée de traiter les demandes soumises par des chercheurs, dit que très peu de demandes sont reçues annuellement, soit au rythme d'une demande par année. Avant de communiquer des décisions qui serviront à des recherches, il faut en retrancher tous les renseignements permettant de reconnaître ou de retrouver les personnes en cause.

Lorsque les régions reçoivent une demande d'un chercheur, elles la transmettent au bureau national afin qu'elle soit traitée. La région de l'Ontario a toutefois indiqué qu'elle traite de telles demandes pourvu qu'elles ne portent pas sur plus de cinq cas et qu'elle envoie les autres au bureau national.

Responsabilités du personnel régional

Dans tous les bureaux régionaux, les fonctions liées au traitement des demandes d'accès au registre des décisions sont réparties entre les agents régionaux des communications et les adjoints en communications (régions du Pacifique, des Prairies et de l'Ontario) ou les commis aux communications (régions du Québec et de l'Atlantique). Toutefois, la manière dont les tâches sont réparties varie beaucoup d'une région à l'autre. Par exemple, dans trois régions, les ARC répondent à tous les appels téléphoniques et écrivent les lettres spéciales, alors que les AC rédigent les lettres génériques. Dans une autre région, les AC s'occupent de répondre aux appels et d'écrire les lettres spéciales, mais les lettres provenant de victimes sont transmises aux ARC; de plus, ces derniers conseillent les AC lorsqu'une demande est plus complexe. Dans une autre région, les ARC accomplissent la plupart des tâches relatives aux demandes d'accès au registre puisque le commis aux communications est également l'adjoint administratif du gestionnaire régional des Programmes de mise en liberté sous condition.

Traitement des demandes initiales

Le traitement des demandes d'accès au registre des décisions semble varier d'une région à l'autre. Ainsi, les régions ne joignent pas toutes une lettre explicative au formulaire de demande envoyé à la personne intéressée et elles n'accusent pas toutes réception des formulaires. Toutes, cependant, estiment qu'il n'est pas obligatoire d'utiliser le formulaire et acceptent toute demande écrite, pour autant qu'elle contienne l'adresse complète et la signature du demandeur de même que des renseignements permettant d'identifier correctement le délinquant. L'une des régions a mentionné que les demandeurs doivent préciser pourquoi ils s'intéressent au cas, sans quoi elle leur renvoie leur demande ou les appelle pour avoir l'information. À ce sujet, les autres régions ont dit qu'elles ne prêtent guère attention aux raisons indiquées parce que celles.ci sont souvent très vagues et ont rarement une incidence sur l'acceptation de la demande. Les ARC n'avaient pas tous une position claire quant à l'obligation des demandeurs d'indiquer une raison ou un intérêt pour être autorisés à consulter le registre, et le personnel régional a dit souhaiter qu'il y ait des directives nationales à ce propos.

Un autre point sur lequel toutes les régions s'entendent, c'est l'importance de la signature du demandeur; c'est pourquoi les demandes envoyées par courrier électronique ne sont pas acceptées. Une région a toutefois indiqué qu'il lui arrive d'accepter de telles demandes dans des circonstances exceptionnelles.

Les ARC de toutes les régions ont dit que, lorsqu'ils ont des doutes à propos de l'identité ou de l'intérêt d'un demandeur désirant consulter des décisions sur un cas en particulier, ils communiquent avec lui pour obtenir des informations supplémentaires.

Beaucoup d'ARC ont mentionné la nécessité d'améliorer le formulaire de demande. Ils trouvent, entre autres, que les caractères sont trop petits et qu'on n'y indique pas clairement quels sont les renseignements à fournir, ce qui crée de la confusion chez certains demandeurs.

Traitement des demandes d'accès à « toutes les décisions »

Selon toutes les régions, les personnes demandent, dans la plupart des cas, de prendre connaissance de la totalité des décisions rendues au sujet d'un délinquant. Dans ces situations, on communique au demandeur toutes les décisions passées, actuelles etT à venir, mais il y a des exceptions dans certaines régions. Dans une région, par exemple, certains membres du personnel interprètent « toutes les décisions » comme étant toutes les décisions passées incluant la plus récente et les décisions à venir ne seront pas fournies. Alors que d'autres membres du personnel sont d'avis qu'il s'agit de toutes les décisions incluant celles qui sont à venir. Maintenant qu'on a modifié le formulaire de demande pour y indiquer « toutes les décisions à venir », les ARC espèrent qu'il n'y aura plus de différence d'interprétation. Elles craignent néanmoins que la situation persiste puisque les demandeurs ne sont pas obligés de se servir du formulaire et peuvent donc encore utiliser le terme « toutes les décisions ».

Les ARC de la région de l'Ontario ont dit qu'elles communiquent toutes les décisions passées, actuelles et à venir aux demandeurs qui veulent toutes les décisions, sauf s'il s'agit de médias. Cette région fournit à ces derniers les décisions les plus récentes et celles qui ont été rendues antérieurement. Elle a choisi de procéder ainsi parce que, de l'avis du personnel régional, les médias ne souhaiteront pas nécessairement recevoir les décisions à venir étant donné qu'ils n'auront peut-être plus aucun intérêt pour le délinquant à ce moment.là. Par conséquent, il a été décidé que les demandes présentées par les médias seraient valides durant un an seulement. Une fois cette période écoulée, les ARC font parvenir un nouveau formulaire aux médias et les avisent qu'ils doivent le remplir et le faire parvenir à la CNLC s'ils veulent qu'elle active leur demande. La région de l'Ontario a souligné qu'elle est la seule à avoir adopté cette pratique.

On a également demandé aux membres du personnel des diverses régions comment ils s'assurent que les décisions à venir soient envoyées aux personnes qui les ont demandées. Toutes les régions ont répondu que le dossier est marqué à l'aide d'un indicateur, mais le fait que les régions n'utilisent pas toutes le même indicateur cause des problèmes lorsqu'un dossier est transféré d'une région à une autre.

Dossiers archivés

Les régions n'ont pas toutes les mêmes pratiques non plus en ce qui concerne les demandes touchant des dossiers archivés. Ainsi, deux régions refusent la demande si le dossier a été archivé et que le cas du délinquant n'a plus de retentissement dans la population. Trois régions communiquent uniquement les décisions qui ont été rendues relativement à la peine en cours; elles ne fournissent pas les décisions archivées, à moins que le demandeur ne mentionne expressément qu'il les veut. Dans une région, les ARC ont signalé que lorsque le dossier courant ne renferme aucune décision, ils communiquent les décisions contenues dans le dernier dossier archivé.

Toutes les régions ont insisté sur la nécessité d'avoir des directives nationales au sujet des dossiers archivés puisque chacune a sa façon de faire en ce moment. Certaines ont également dit craindre de communiquer, sans le savoir, des décisions concernant des condamnations pour lesquelles les délinquants ont obtenu une réhabilitation.

Demandes refusées

Lorsqu'on leur a demandé dans quelles circonstances elles refusent une demande, les régions ont donné des réponses différentes. L'une a indiqué qu'elle rejette automatiquement une demande faite par un délinquant. Une autre a dit qu'elle refuse une telle demande si le délinquant purge encore une peine. Une autre a répondu qu'elle rejette une demande présentée par un coaccusé. Dans les deux autres régions, les demandes soumises par des délinquants sont évaluées individuellement; par exemple, si le délinquant qui fait la demande est la victime, les décisions lui sont fournies.

Retards dans le traitement des demandes

Les ARC se demandaient pourquoi l'un des éléments qu'ils doivent inscrire sur le formulaire de statistiques à remettre au bureau national est le temps qu'a pris le traitement des demandes puisque ni la Loi ni la politique de la CNLC ne font mention de cet aspect. Toutes les régions ont néanmoins indiqué que la plupart des demandes sont traitées rapidement, surtout celles provenant de victimes ou de médias. Les ARC de toutes les régions ont ajouté que lorsqu'il y a des retards, c'est généralement parce que les documents demandés ont été archivés ou que le dossier du cas doit être renvoyé aux commissaires afin qu'ils apportent des changements à l'exposé de la décision.

Dans une région, les ACR ont souligné que les dossiers doivent souvent être retournés au personnel ou aux commissaires parce qu'il manque certains renseignements dans la feuille de décision, c'est-à.dire que des conditions spéciales n'ont pas été abordées. Lorsque cela se produit, il arrive qu'il s'écoule jusqu'à un mois avant que les ARC reçoivent la feuille de décision modifiée. Dans une autre région, toutefois, les ARC ne renvoient pas les décisions aux commissaires pour les faire modifier parce que, selon elles, il ne serait pas bon qu'il y ait deux documents différents en circulation (le délinquant ayant déjà en main la feuille de décision originale).

Les régions ont également mentionné, au nombre des causes des retards occasionnels dans le traitement des demandes, la charge de travail et la nécessité de faire traduire des décisions.

Accès aux décisions rendues en présence d'observateurs

Toutes les régions ont indiqué qu'une décision doit toujours être examinée avant d'être communiquée, même si l'audience s'est tenue en présence d'observateurs, car certains des renseignements contenus dans la feuille de décision peuvent en révéler beaucoup plus que ce qui a été discuté pendant l'audience.

Exemptions

Toutes les régions ont dit avoir besoin que le bureau national les guide davantage relativement aux exemptions et leur donne des lignes directrices. Les ARC trouvent que, actuellement, l'application du paragraphe 144 (2) de la Loi repose beaucoup sur l'interprétation qu'ils en font. Ils déplorent que le fait de se fier au bon jugement de chaque ARC pour interpréter les critères légaux entraîne un manque d'uniformité dans l'application des exemptions d'une région à l'autre, et même au sein d'une même région.

Les ARC ont également émis des commentaires à propos des exemptions appliquées à des décisions antérieures. Il leur arrive de trouver injustifiée une exemption faite précédemment par un autre ARC ou dans une autre région, mais ils doivent l'appliquer à leur tour aux nouvelles décisions afin d'assurer une cohérence dans la communication des documents. Par exemple, certains ARC retranchent de la feuille de décision les descriptions graphiques d'un crime avec violence commis contre une victime alors que d'autres ne le font pas.

Dans les régions du Pacifique, des Prairies, du Québec et de l'Atlantique, les exemptions sont appliquées comme si le document était communiqué au public. Dans les cas où le demandeur est une victime, les ARC joignent au document une lettre renfermant des informations supplémentaires. Par contre, la région de l'Ontario applique des exemptions différentes au même document selon le type de demandeur. Ainsi, si un média, la victime et un observateur demandent à consulter une décision, les ARC peuvent fournir trois versions différentes du document.

De plus, les régions n'indiquent pas toutes de la même manière les exemptions effectuées sur un document. Par exemple, certaines régions apposent au tampon la mention « Exemption en vertu du paragraphe 144(2) de la Loi » uniquement sur la première page, même si elle vaut pour plusieurs pages. D'autres régions tamponnent tous les endroits du document où une exemption a été faite, et d'autres encore tamponnent seulement le bas de chaque page visée. En outre, certaines régions précisent l'article ou le paragraphe de la Loi en vertu duquel l'exemption est faite, et d'autres non.

Suggestions du personnel

• Que des lignes directrices nationales soient établies pour expliquer comment répondre aux médias qui demandent d'avoir accès à des décisions à venir, car il n'est pas certain que le délinquant les intéressera encore lorsqu'il ne sera plus considéré comme un bon sujet de reportage.
• Qu'il y ait davantage de directives nationales sur la manière d'appliquer les exemptions afin d'éliminer les incohérences au sein des régions et entre elles.
• Qu'une lettre explicative accompagne le document envoyé au demandeur afin qu'il ait une meilleure compréhension de la décision rendue.
• Que des lignes directrices nationales soient établies pour indiquer comment traiter les demandes dans les cas où le tribunal a rendu une ordonnance de non.publication ou que le délinquant concerné est en train de subir un procès.
• Que la période de conservation des dossiers soit la même au SCC et à la CNLC.
• Qu'on donne aux commissaires une formation sur la façon de rédiger des décisions en ayant à l'esprit que le public peut y avoir accès.
• Qu'il y ait plus de cohérence à l'échelle nationale en ce qui touche la manière dont les documents sont placés et marqués (indicateur) dans le dossier.
• Que des délais soient fixés pour le traitement des demandes d'accès au registre des décisions dans l'ensemble de la CNLC.
• Que le site Web de la CNLC soit amélioré et rendu plus convivial, et qu'on y ajoute des liens vers les sites régionaux.

2. Questions relatives à la formation

Tous les ARC et les AC ont dit avoir reçu uniquement de la formation en milieu de travail. Cette formation était donnée en majeure partie par des ARC expérimentés. Toutes les régions ont souligné la nécessité d'avoir une formation plus ciblée. Elles ont également rappelé leur besoin d'être guidées par des lignes directrices nationales, surtout en ce qui a trait à l'application du paragraphe 144 (2) de la Loi. Elles ont signalé qu'actuellement les ARC ont des vues différentes sur certaines questions, et qu'il arrive que la formation ne soit pas uniforme au sein d'une même région.

Le personnel régional interrogé a également exprimé le souhait qu'il y ait une réunion nationale de tous les ARC afin qu'ils puissent discuter ensemble des pratiques en vigueur et des questions en jeu. Cela aiderait à uniformiser l'exécution des tâches relatives au programme d'accès au registre. Les ARC ont aussi suggéré d'envisager la tenue de séances régulières de perfectionnement et d'étudier l'idée d'organiser des ateliers.

Le GRRCF, les ARC et les AC de la région de l'Atlantique ont mentionné qu'ils se réunissent toutes les semaines pour discuter des cas plus complexes ou d'autres questions connexes qui se présentent. Elles estiment que cela contribue à uniformiser la manière dont elles accomplissent les tâches liées au traitement des demandes d'accès au registre des décisions.

3. Statistiques

Lorsqu'on a demandé aux ARC s'ils trouvaient que les données statistiques actuellement recueillies pour le bureau national représentaient fidèlement leur charge de travail, ils ont tous répondu catégoriquement non. Les membres du personnel régional ont souligné le fait que ces statistiques ne portent que sur certaines de leurs nombreuses activités. Elles ne tiennent pas compte d'activités comme la communication d'information par téléphone, la rédaction de lettres spéciales, l'élaboration et la présentation d'exposés sur le registre des décisions ainsi que la prestation de formation.

Qui plus est, il est devenu évident, lorsqu'on a passé en revue les divers éléments inscrits sur le formulaire de statistiques, que les régions n'interprètent pas toujours correctement ces éléments, ni de la même manière, ce qui se reflète sur les données recueillies et communiquées au bureau national. Toutes les régions ont souligné que la collecte de données leur prend beaucoup de temps et déploré que les données fournies ne soient pas nécessairement les bonnes, ni les mêmes d'une région à l'autre.

4. Charge de travail et ressources allouées

On a demandé aux régions si elles estiment avoir suffisamment de ressources pour répondre rapidement aux demandes d'accès au registre des décisions. Les régions des Prairies, du Québec et de l'Atlantique ont répondu oui, alors que celle du Pacifique a dit qu'elle n'a pas les ressources nécessaires, en dépit du personnel nouvellement attribué. La région de l'Ontario a indiqué que la situation s'est considérablement améliorée grâce aux ressources additionnelles obtenues, mais qu'elle pourrait utiliser un adjoint en communications de plus.

CONCLUSIONS

La cohérence à l'échelle nationale des pratiques de la CNLC en matière de traitement des demandes d'accès au registre des décisions

• Dans la grande majorité des cas, les demandes d'accès au registre des décisions sont traitées rapidement par toutes les régions, en particulier si elles proviennent de victimes ou de médias. Les membres du personnel de la CNLC font tout leur possible pour éviter tout retard indu.
• Selon l'information recueillie dans le cadre du présent examen, les procédures et les pratiques utilisées pour traiter les demandes varient beaucoup d'un bureau régional à l'autre, de sorte que le service fourni aux demandeurs n'est pas le même dans tout le pays.
• Les régions n'interprètent pas toutes pareillement la politique de la CNLC et l'article de la Loi ayant trait à la consultation du registre des décisions. Ainsi, elles ont donné des réponses différentes aux questions suivantes : quand peut-on considérer qu'un demandeur démontre un intérêt à l'égard d'un cas? Quelles sortes de demandes devraient être refusées? Que faites-vous lorsque les documents demandés ont été archivés? Comment traitez-vous les demandes soumises par des médias? Comment appliquez-vous les exemptions aux documents que vous communiquez? Lorsqu'un demandeur veut prendre connaissance de toutes les décisions, lesquelles lui fournissez-vous?
• L'absence de directives nationales appropriées concernant l'application des critères servant à déterminer les exemptions dont doivent faire l'objet les décisions cause un important manque de cohérence dans les types de renseignements qui sont retranchés des documents fournis aux demandeurs, et ce, tant au sein des régions qu'entre elles.
• Le fait que les bureaux régionaux ont des manières différentes de classer et de marquer (indicateur) les documents relatifs aux demandes d'accès au registre des décisions engendre des difficultés lorsque les dossiers sur des cas sont transférés d'une région à une autre.
• Dans certaines régions, on demande aux commissaires d'apporter des modifications ou des corrections à une feuille de décision avant qu'elle soit envoyée à un demandeur. Il y a lieu de s'interroger sur cette pratique, surtout lorsque les changements voulus sont importants (par exemple, on demande aux commissaires d'aborder une condition spéciale sur laquelle ils ont omis de se pencher au moment où la décision a été rendue).
• Les ARC et les AC de toutes les régions estimaient que le bureau national devait leur donner plus de formation ou de directives sur un certain nombre d'aspects afin qu'ils puissent accomplir plus efficacement leur travail et que le service offert relativement au programme d'accès au registre soit plus uniforme dans l'ensemble de la CNLC.
• L'absence d'un manuel de procédures national concernant le traitement des demandes de consultation du registre des décisions cause des écarts et des incohérences dans la façon dont le service est fourni à travers le pays.

Cohérence à l'échelle nationale en ce qui touche la collecte et la déclaration des données statistiques

• Il y a des différences dans la manière dont les régions interprètent, rassemblent et déclarent l'information demandée, ce qui cause d'importantes incohérences et erreurs dans les données statistiques fournies au bureau national. Un autre facteur qui influe sur l'exactitude de ces données est le fait que l'information n'est pas systématiquement enregistrée. En outre, la tâche étant exécutée manuellement, cela entraîne inévitablement des erreurs.
• Les données statistiques actuellement recueillies ne reflètent pas fidèlement les diverses tâches liées au traitement des demandes d'accès au registre des décisions. Elles ne peuvent donc servir à évaluer la charge de travail régionale et à définir les besoins en ressources.
• À l'heure actuelle, la CNLC ne tient pas de données sur le nombre de demandes de consultation du registre à des fins de recherche.

Indicateurs capables d'assurer une évaluation juste des charges de travail nationale et régionales

• Vu que les pratiques diffèrent d'une région à l'autre et qu'il y a de nombreux points à clarifier, il est impossible pour l'instant de proposer des indicateurs capables d'assurer une évaluation adéquate des charges de travail nationale et régionales.

Pratiques exemplaires

• Les ARC et les AC de la région de l'Atlantique se réunissent chaque semaine en compagnie de leur gestionnaire afin de discuter des cas difficiles, d'obtenir les directives et le soutien dont ils ont besoin et de se faire mutuellement part de leurs pratiques exemplaires.

RECOMMANDATIONS

• Afin que les régions soient mieux guidées et que la CNLC donne un service plus constant aux personnes désireuses de consulter le registre des décisions, il est recommandé:
  • de revoir la politique sur l'accès au registre des décisions;
  • d'élaborer un manuel de procédures national;
  • d'améliorer la communication entre les régions et le bureau national;
  • d'envisager de tenir chaque année une rencontre nationale réunissant tous les GRRCF, les ARC et les AC.
• Certaines des différences observées dans le traitement des demandes semblent être attribuables à un manque de formation. Dans toutes les régions, la majorité des membres du personnel ont dit souhaiter avoir une formation plus ciblée sur un certain nombre de sujets. Il est donc recommandé que des séances de formation appropriées soient offertes à tous les membres du personnel chargés de traiter les demandes d'accès au registre des décisions afin qu'ils puissent accomplir convenablement leurs tâches et ainsi améliorer ou maintenir la qualité du service qu'ils fournissent à leurs clients. Il est aussi recommandé que l'on continue à offrir de la formation aux commissaires sur la façon de rédiger des décisions en tenant compte du fait que le public peut demander accès à ces documents.
• Étant donné les différences qui existent entre les régions au chapitre de l'interprétation, de la collecte et de la déclaration des données, il est recommandé de clarifier également ces questions avant d'établir des indicateurs pour mesurer les charges de travail nationale et régionales.