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Contacts avec les victimes - Examen des pratiques régionales - Avril 2006

TABLE DES MATIÈRES

• CONTEXTE
• OBJECTIFS
• MÉTHODE
• RÉSULTATS
• CONCLUSIONS
• RECOMMANDATIONS

CONTEXTE

La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, qui est entrée en vigueur en novembre 1992, donne aux victimes le droit d'obtenir certains renseignements sur les délinquants qui leur ont causé du tort, d'assister à des audiences de libération conditionnelle à titre d'observateurs et de prendre connaissance des décisions de la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC), qui sont consignées dans un registre. Les victimes peuvent également, depuis 2001, présenter une déclaration écrite au cours d'audiences, soit en personne, soit au moyen d'un enregistrement audio ou vidéo. En outre, par suite de l'adoption de nouvelles mesures de programme en avril 2005, les victimes désireuses d'assister à une audience de libération conditionnelle peuvent obtenir une aide financière pour payer leur déplacement. Cette aide, qui est en place depuis novembre 2005, devrait avoir des répercussions sur les activités de la CNLC, car il y aura vraisemblablement plus de victimes présentes aux audiences. L'obligation qu'a la CNLC d'accomplir les tâches découlant des divers droits accordés aux victimes par la Loi, combinée à son souci constant de fournir un service de qualité, occasionne une charge de travail considérable à son personnel dans tout le pays.

Ces dernières années, la CNLC a réalisé divers projets pour évaluer la qualité des services qu'elle donne aux victimes. Ainsi, en 2003, elle a fait un sondage auprès des victimes afin de savoir si, à leur avis, elle leur communiquait les renseignements avec efficacité et rapidité et si ses services étaient efficaces ou avaient besoin d'être améliorés. Les résultats du sondage ont été analysés et présentés au Comité de direction en décembre 2003. On a déterminé quelles étaient les préoccupations et les questions soulevées par les victimes auxquelles il était possible de donner suite, puis présenté un plan d'action au Comité de direction en décembre 2004.

En 2005, la région du Québec a mené un projet pilote afin de tenter de savoir pourquoi seulement un très petit pourcentage des victimes se prévalaient des droits que leur attribue la Loi, et de trouver des moyens d'informer un plus grand nombre de victimes de l'existence de ces droits, tout en respectant l'esprit de la Loi. Les conclusions de cette étude ont été exposées dans un rapport, qui a également suggéré des mesures pour mieux faire connaître aux victimes les services offerts par la CNLC.

Un certain nombre de questions concernant la manière dont la CNLC fournit des services aux victimes ont déjà été traitées en réponse aux conclusions des études susmentionnées. C'est pourquoi le présent examen portait principalement sur les questions relatives à la charge de travail et la collecte de données statistiques sur les contacts de la CNLC avec les victimes dans les régions.

Le bureau national de la CNLC recueille depuis assez longtemps des données statistiques sur les divers services qu'il fournit aux victimes, comme l'observation d'audiences, l'accès au registre des décisions et la présentation de déclarations pendant les audiences. Le bureau national collecte également des données sur le nombre de contacts qu'a chaque région avec les victimes, leurs familles ou leurs représentants. Ce type de données peut être utile pour déterminer la charge de travail engendrée par ces contacts et les ressources nécessaires à la prestation des services auxquels les victimes ont droit en vertu de la Loi. Toutefois, pour que ces statistiques puissent être utilisées adéquatement, il faut que toutes les régions recueillent l'information avec exactitude et constance.

OBJECTIFS

Les objectifs du présent examen étaient les suivants :

1. déterminer s'il y a cohérence à l'échelle nationale pour ce qui est des pratiques de la CNLC en matière de contacts avec les victimes;
2. déterminer s'il y a cohérence à l'échelle nationale en ce qui touche la collecte et la déclaration des données statistiques;
3. définir les indicateurs capables d'assurer une évaluation juste des charges de travail nationale et régionales;
4. relever les pratiques exemplaires.

Les résultats de l'examen ont servi de base à la formulation de recommandations visant à favoriser la cohérence à l'échelle nationale de la manière dont la CNLC s'occupe des contacts avec les victimes et les enregistre.

MÉTHODE

Examen des documents pertinents :

• Paragraphes 142(1) à (5) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition;
• Note de S. Guay, datée du 24 janvier 2006, sur la définition du terme « victime »;
• Politique de la CNLC sur la communication de renseignements aux victimes;
• Rapports statistiques de la CNLC sur les contacts avec les victimes;
• Fiches d'information de la CNLC sur les services offerts aux victimes;
• Formulaires de demande ayant trait aux services offerts aux victimes.

Élaboration d'un questionnaire pour les entrevues avec les membres du personnel régional de la CNLC qui s'occupent des contacts avec les victimes. Les questions portaient sur :

• la charge de travail créée par les contacts avec les victimes;
• la manière dont sont collectées, rassemblées et déclarées les données statistiques sur les contacts avec les victimes qui sont envoyées tous les mois à la Division de la mesure du rendement au bureau national;
• la formation donnée aux agents régionaux des communications et aux adjoints en communications/commis aux communications pour les aider dans leurs rapports avec les victimes.

Les membres du personnel régional ont également été invités à suggérer des moyens d'améliorer leurs pratiques actuelles.

En novembre et décembre 2005, il y a eu des entrevues avec les gestionnaires régionaux, Relations avec la collectivité et formation (GRRCF), les agents régionaux des communications (ARC) et les adjoints en communications/commis aux communications (AC) de tous les bureaux régionaux de la CNLC.

RÉSULTATS

Responsabilités du personnel régional

Au départ, on a demandé aux régions de dire qui accomplit les diverses tâches liées aux contacts avec les victimes et comment celles ci sont réparties entre les membres du personnel.

Dans les régions du Pacifique, des Prairies et de l'Atlantique, les ARC s'occupent de tous les contacts avec les victimes, que ce soit en personne, par téléphone ou par lettre; les lettres génériques sont toutefois rédigées par les AC, mais signées par les ARC.

Dans la région de l'Ontario, les ARC donnent suite aux lettres et aux appels plus détaillés, alors que les AC répondent aux demandes simples faites par téléphone ou par lettre.

Dans la région du Québec, les ARC exercent la grande majorité des activités liées aux contacts avec les victimes puisque le commis aux communications est affecté à d'autres tâches, comme faire parvenir des accusés de réception et envoyer des télécopies relatives aux demandes d'observation d'audiences ainsi que préparer des trousses d'information pour les victimes. Dans cette région, le commis aux communications est également l'adjoint administratif du gestionnaire régional des Programmes de mise en liberté sous condition.

Questions relatives à la charge de travail

Toutes les régions ont dit que les victimes demandent des informations sur un large éventail de sujets ayant trait aux droits que leur accorde la Loi, comme le droit d'obtenir des renseignements sur le cas du délinquant, de s'inscrire comme victime, d'assister à une audience, de présenter une déclaration pendant une audience et d'avoir accès au registre des décisions.

Les ARC des diverses régions ont souligné que les premiers contacts qu'ils ont avec les victimes sont ceux qui leur demandent le plus de temps. Ainsi, dans les régions du Pacifique, de l'Ontario et de l'Atlantique, un premier contact dure entre 30 et 40 minutes en moyenne. Dans celle des Prairies, cela peut prendre jusqu'à deux heures, et, au Québec, entre 15 minutes et une heure.

Les contacts subséquents avec les victimes peuvent s'étendre sur une période prolongée lorsque le délinquant purge une longue peine. Les ARC ont mentionné que ces contacts, bien qu'ils prennent généralement moins de temps que les premiers, peuvent eux aussi leur occasionner beaucoup de travail, selon le sujet sur lequel s'informe la victime.

Les ARC ont aussi signalé que toutes les fois où une victime s'adresse initialement au SCC, celui ci renvoie le cas à la CNLC. Le personnel régional de la CNLC est d'avis que le SCC ne s'intéresse guère aux questions touchant les victimes, ce qui accroît considérablement la tâche des ARC, lesquels doivent expliquer aux victimes des questions qui relèvent de la compétence du SCC.

S'ajoutent aussi à la charge de travail des ARC les nombreux contacts qu'ils ont avec des membres du personnel du SCC (par exemple les coordonnateurs de la liaison avec les victimes), d'autres partenaires au sein du système de justice pénale et des associations de victimes.

Le personnel régional a également indiqué que la ligne 1-800 destinée aux victimes est toujours très occupée et qu'un grand nombre d'appels portent sur des questions qui ne concernent pas la CNLC. L'une des régions a dit que seulement entre 20 % et 25 % des appels s'adressent à la CNLC.

Les ARC se sont fait demander quelle proportion de leur temps ils consacrent aux activités se rapportant aux victimes. Ils ont répondu que c'est entre 70 % et 80 % environ.

Questions relatives aux ressources

On a également demandé aux régions si elles estiment avoir les ressources nécessaires pour répondre rapidement aux demandes des victimes. Les régions des Prairies, du Québec et de l'Atlantique ont répondu qu'elles les ont, grâce au récent ajout de personnel. Celle du Pacifique a dit qu'elle ne dispose pas de suffisamment de ressources, et celle de l'Ontario a mentionné qu'elle pourrait avoir besoin d'un AC de plus étant donné qu'on s'attend à une augmentation du nombre de contacts maintenant que les victimes peuvent obtenir une aide financière.

Toutes les régions, sauf une, ont également indiqué qu'elles ont les ressources nécessaires pour répondre dans un laps de temps identique aux victimes parlant l'une ou l'autre langue officielle. La région du Pacifique a dit qu'elle a les ressources appropriées pour les réponses verbales, mais que l'envoi des réponses écrites peut être retardé si elles doivent être traduites.

Pratiques régionales en matière de contacts avec les victimes

On a constaté que les régions ne donnent pas suite de la même façon aux demandes des victimes. Il arrive même que les pratiques soient différentes au sein d'une même région. Ainsi, l'un des points qui ont été discutés avait trait aux victimes qui demandent que la mise en liberté sous condition du délinquant soit assortie de la condition spéciale consistant à n'avoir aucun contact avec la victime. Dans une telle situation, quatre des cinq bureaux régionaux informent le SCC et mettent une note dans le dossier afin d'attirer l'attention des commissaires sur la demande de la victime. Dans l'autre région, les ARC avertissent également le SCC et lui demandent de soulever cette question dans son rapport destiné à la CNLC, mais les ARC ne la signalent pas aux commissaires. Ils ont dit estimer que c'est au SCC de le faire, tout en ajoutant que celui ci oublie parfois de faire mention de cette information dans son rapport.

Toujours à ce sujet, certains ARC d'une région demandent à la victime d'exprimer par écrit son souhait de voir le délinquant assujetti à une condition spéciale. Si elle refuse, par crainte de la réaction du délinquant, certains ARC demandent au SCC de se pencher sur la question. Cependant, cette façon de faire ne plaît pas à tous les ARC de cette région parce que le délinquant doit alors être informé, et ils pensent que cela peut être contre le gré de la victime. Les ARC ont dit avoir besoin de directives pour savoir comment agir dans de tels cas, surtout quand les victimes ont peur de mettre leur demande par écrit. Ils ont exprimé de sérieuses préoccupations à cet égard et aimeraient être mieux guidés par le bureau national.

Il semble également que les régions n'exigent pas toutes que les victimes présentent des demandes écrites. Les ARC d'une région croient fermement que les demandes des victimes devraient toujours être faites par écrit parce qu'il est difficile au personnel d'y donner suite autrement.

Questions relatives à la formation

Les membres du personnel de toutes les régions ont indiqué que la formation qu'ils avaient reçue consistait principalement en de la formation en milieu de travail, qui était donnée par des ARC plus expérimentés.

Tous les ARC ont dit avoir besoin d'être mieux guidés au sujet de la définition du terme « victime », en particulier celle qui est contenue dans le paragraphe 142(3) de la Loi étant donné que le terme y a un sens élargi. Les membres du personnel régional pensent que l'absence de lignes directrices appropriées fait qu'ils ont de la difficulté à appliquer ce paragraphe et à donner des explications satisfaisantes aux victimes. En outre, cela crée un manque de cohérence puisque les ARC n'interprètent pas tous la définition de la même manière.

Les membres du personnel régional étaient d'avis qu'il leur fallait une formation de perfectionnement et des réunions de bilan mensuelles avec leurs collègues. Une région a mentionné qu'une nouvelle politique qui entre en vigueur devrait toujours être accompagnée de lignes directrices sur sa mise en œuvre. On estimait qu'actuellement on laisse aux gestionnaires régionaux le soin d'élaborer leurs propre lignes directrices et qu'il en résulte des incohérences au sein de la CNLC.

Plusieurs régions ont également exprimé le besoin d'être mieux renseignées sur la nouvelle initiative d'aide financière aux victimes.

Les ARC de toutes les régions ont dit souhaiter recevoir de la formation relativement à l'usure de compassion. En raison de la nature de leur clientèle, ils sont confrontés à leurs propres difficultés psychologiques. Ils estiment qu'on ne se préoccupe pas de leur bien être à eux et qu'on ne leur donne pas les outils pour résister au stress engendré par leurs responsabilités.

Les ARC ont également souligné qu'ils aimeraient avoir de la formation pour apprendre comment se comporter avec les personnes hostiles ou les victimes atteintes du syndrome post-traumatique. Ils sont bien conscients de ne pas être des spécialistes en counselling, mais ils ont néanmoins affaire à ce genre de personnes et ils ne savent trop quelle attitude adopter envers elles.

Tous les membres du personnel régional qui ont été interrogés souhaitaient fortement la tenue d'une réunion annuelle de tous les ARC de la CNLC. Ils considèrent qu'une telle rencontre serait très profitable, non seulement à eux mêmes, mais aussi à l'organisation tout entière. Elle permettrait aux ARC de discuter des questions qui posent problème et d'échanger de l'information sur les pratiques exemplaires, ce qui pourrait contribuer à rendre les pratiques plus cohérentes dans l'ensemble du pays.

Statistiques

Lorsqu'on a demandé aux ARC si le rapport statistique qui est envoyé chaque mois au bureau national reflétait fidèlement leur charge de travail, ils ont tous répondu catégoriquement non; à leur avis, ces informations ne devraient absolument pas servir à définir les besoins en ressources. Les membres du personnel régional ont énuméré un certain nombre d'activités liées aux victimes qui ne sont pas prises en considération quand ils rassemblent les données pour le rapport. Par exemple, ce dernier ne comprend pas les nombreux contacts qu'ils ont avec le SCC ou d'autres intervenants du système de justice pénale à propos des victimes. De plus, il ne tient pas compte du temps que les ARC passent à communiquer des renseignements aux victimes ou à d'autres personnes intéressées ainsi qu'à préparer et à donner des séances d'information sur les questions concernant les victimes, ni de leur participation aux séances de formation destinées aux nouveaux commissaires et employés. Les activités de préparation et de présentation de même que les déplacements nécessitent beaucoup de temps, et pourtant aucun de ces aspects n'est inclus.

Les régions déplorent également qu'il y ait d'importantes différences entre elles quant à la façon de rassembler les statistiques demandées. Les membres du personnel régional attribuent cela au fait qu'ils interprètent différemment les divers éléments figurant sur le formulaire. En outre, ils estiment qu'il faudrait ajouter d'importants éléments au formulaire pour avoir une idée juste de tous les facteurs pertinents.

Autres questions soulevées par le personnel au sujet des victimes

Les ARC ont souligné qu'ils n'avaient aucun moyen de vérifier la véracité des informations fournies par les personnes qui demandent d'être inscrites comme victimes.

Une région a fait remarquer que la déclaration d'une victime sur vidéo n'est pas examinée par les commissaires si l'audience n'a pas lieu et que l'examen se fait par voie d'étude du dossier, alors qu'une déclaration écrite est portée à leur attention.

Les ARC ont aussi signalé qu'ils avaient beaucoup de difficulté à retrouver les informations dans les dossiers de cas transférés d'une autre région parce qu'elles ne sont pas présentées de la même manière; les régions n'utilisent pas toutes le même code de couleurs, certains types de documents ne sont pas conservés du même côté du dossier, etc. Cela inquiète les régions parce qu'elles craignent que certains documents soient oubliés.

Suggestions du personnel régional

• La région du Pacifique a mentionné qu'elle se servait du logiciel Maximizer pour enregistrer tous les contacts avec les victimes. Le personnel trouve ce système très efficient et a suggéré qu'il soit utilisé à l'échelle nationale. Toutefois, d'autres régions sont contre l'idée d'adopter ce logiciel parce qu'il occasionne un dédoublement des tâches selon elles.
• La CNLC et le SCC devraient avoir un système commun d'information de base pour l'inscription des victimes; ce serait beaucoup plus utile et efficient.
• Il y aurait lieu d'améliorer le site Web de la CNLC afin de le rendre plus convivial et d'y ajouter des liens vers les sites régionaux du SCC.
• Toutes les régions ont suggéré de créer un formulaire de demande expressément pour les victimes qui regrouperait les divers services offerts par la CNLC, à savoir la possibilité de faire une demande pour assister à une audience comme observateur, de consulter le registre des décisions, de présenter une déclaration pendant une audience et de s'inscrire comme victime. Une région estimait que le formulaire de demande serait encore meilleur si l'on y ajoutait la possibilité d'enregistrer la déclaration sur CD ou DVD et de choisir le moment où elle sera présentée (au début ou à la fin de l'audience).

CONCLUSIONS

Cohérence à l'échelle nationale des pratiques de la CNLC en matière de contacts avec les victimes

Un des éléments qui influent sur la cohérence du traitement des demandes des victimes est le fait que la définition du terme « victime » contenue dans le paragraphe 142(3) de la Loi n'est pas claire pour les membres du personnel régional. Au moment des entrevues, les régions estimaient qu'on devrait mieux les guider à cet égard, notamment en établissant des lignes directrices nationales. Il convient de signaler que, depuis lors, la Division des politiques, de la planification et des opérations a envoyé une note à tous les bureaux régionaux pour les éclairer sur le sujet. Au moment où nous rédigeons le présent rapport, nous ne savons pas si cette mesure a réglé la question.

L'information recueillie au cours du présent examen montre également que les pratiques concernant le traitement des demandes des victimes varient considérablement d'une région à l'autre. On a même relevé des incohérences au sein d'une même région parfois.

Cohérence à l'échelle nationale en ce qui touche la collecte et la déclaration des données statistiques

Il y a de nombreuses différences dans la manière dont les membres du personnel régional interprètent et, donc, enregistrent les données sur le formulaire de statistiques, ce qui cause d'importantes incohérences et inexactitudes dans les rapports statistiques fournis au bureau national par les régions.

Indicateurs capables d'assurer une évaluation juste des charges de travail nationale et régionales

Vu que les pratiques diffèrent d'une région à l'autre et qu'il y a de nombreux points à clarifier, il est impossible pour l'instant de proposer des indicateurs capables d'assurer une évaluation adéquate des charges de travail nationale et régionales.

Pratiques exemplaires

Toutes les régions ont fait des suggestions quant à la façon de placer les documents concernant les victimes dans le dossier pour qu'ils soient faciles à reconnaître. Bon nombre de ces suggestions étaient des pratiques exemplaires; il reste cependant à déterminer quel modèle sera adopté et mis en place partout.

RECOMMANDATIONS

• Afin que la CNLC fournisse un service plus cohérent aux victimes, il est recommandé :
  • que le bureau national guide mieux les régions;
  • qu'un manuel de procédures national soit élaboré;
  • que la communication entre les régions et le bureau national soit améliorée;
  • qu'on envisage de tenir chaque année une rencontre nationale réunissant tous les GRRCF, les ARC et les AC.
• Certaines des différences observées dans la manière de fournir les services aux victimes semblent être attribuables, du moins en partie, à un manque de formation. Dans toutes les régions, la majorité des membres du personnel ont dit souhaiter avoir une formation plus ciblée dans ce domaine. Il est donc recommandé que des séances de formation appropriées soient offertes à tous les membres du personnel chargés de fournir des services aux victimes afin de leur permettre d'accomplir convenablement leurs tâches et ainsi maintenir ou améliorer la qualité du service qu'ils donnent à leurs clients. Il est aussi recommandé que l'on continue également d'offrir aux commissaires de la formation relative aux victimes.
• L'un des points importants qui ont été soulevés dans l'ensemble de la CNLC est le fait que les dossiers des délinquants ne sont pas organisés de la même manière, ce qui provoque de la confusion quand ils sont transférés d'une région à une autre. C'est pourquoi il est recommandé d'élaborer des lignes directrices nationales afin de garantir la cohérence des pratiques régionales à cet égard.
• Étant donné la mise en place du SGD-M, il est recommandé d'évaluer la possibilité d'extraire de ce système les données statistiques relatives aux victimes.
• Vu les différences qui existent entre les régions au chapitre de l'interprétation, de la collecte et de la déclaration des données, il est recommandé de clarifier ces questions avant d'établir des indicateurs pour mesurer les charges de travail nationale et régionales.